Leitlinien der LAWA zum Umgang mit Nutzungskonkurrenzen bei Wasserknappheit

Mit zunehmender Wasserknappheit treten Konkurrenzen zwischen verschiedenen Wassernutzungen stärker in den Vordergrund. Für Behörden und Wassernutzer stellt sich damit immer mehr die Frage, nach welchen Maßstäben im Konfliktfall priorisiert werden soll. Die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) hat hierzu Leitlinien erarbeitet.

Bereits im März 2026 hatte die LAWA als Arbeitsgremium der Umweltministerkonferenz (UMK) einen Entwurf für Leitlinien zum Umgang mit Nutzungskonkurrenzen bei Wasserknappheit vorgelegt. Die Leitlinien wurden nun auf der 172. LAWA-Vollversammlung am 22./23. September 2026 finalisiert und sollen im Rahmen der 107. Umweltministerkonferenz am 25.11. bis 27.11.2026 verabschiedet werden.

Die Leitlinien dienen der Umsetzung von Aktion 6 der Nationalen Wasserstrategie und sollen einen einheitlichen Orientierungsrahmen für lokale oder regionale Priorisierungsentscheidungen schaffen.

Vorausgegangen war ein vom Umweltbundesamt (UBA) finanziertes Forschungsvorhaben, das ebenfalls im Herbst dieses Jahres zum Abschluss kommt.

Die LAWA-Leitlinien sehen fünf Abschnitte vor. Abschnitt 3 etabliert ein differenziertes Ampelsystem mit drei Phasen – Vorsorgebereich, Vorwarnstufe und Warnstufe. Abschnitt 4 enthält daran anknüpfend Handlungsoptionen und -empfehlungen.

Rechtliche Bedeutung der Leitlinien

Am Anlass und der Dringlichkeit von Regelungen, die Rechtssicherheit hinsichtlich der Nutzung von Wasser schaffen, bestehen keine Zweifel: Aufgrund des Klimawandels sind Niedrigwasserabflüsse in oberirdischen Gewässern und sinkende Grundwasserspiegel bei gleichzeitig erhöhtem Wassernutzungsbedarf verschiedener Nutzergruppen zu erwarten. Dennoch ist fraglich, ob die Leitlinien dieser Ausgangslage hinreichend gerecht werden.

Die Leitlinien entfalten keine rechtsverbindliche Wirkung und können lediglich von der zuständigen Behörde in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen sowie bei der Beurteilung unbestimmter Rechtsbegriffe – etwa im Rahmen des § 12 WHG – herangezogen werden. Ein verbindliches Regelwerk zum Umgang mit Nutzungskonflikten bei Wasserknappheit fehlt weiterhin.

Um ein höheres Maß an Rechtssicherheit zu schaffen, wäre eine Legaldefinition des Begriffs der Wasserknappheit und eine gesetzliche Klarstellung dahingehend erforderlich, dass Wasserknappheit als schädliche Gewässerveränderung im Sinne des § 12 Absatz 1 Nr. 1 WHG zu qualifizieren ist. Ob Wasserknappheit im Einzelfall vorliegt, könnte dann anhand der in den Leitlinien näher bestimmten Indikatoren geprüft werden. Der Rechtssicherheit wäre zudem gedient, wenn die behördlichen Handlungsempfehlungen der LAWA für den Fall einer Wasserknappheit gesetzlich verankert würden.

Vorrang der öffentlichen Wasserversorgung

Von Bedeutung ist, dass die Leitlinien – anknüpfend an die geltende Rechtslage – der öffentlichen Wasserversorgung im Sinne des § 50 Absatz 1 S. 1 WHG einen Vorrang gegenüber anderen Nutzungen einräumen. Dabei soll sich die öffentliche Wasserversorgung nicht auf die Versorgung der Bevölkerung mit Trink- und Brauchwasser beschränken, sondern sie soll ebenso beispielsweise die Bereitstellung von Wasser als Produktionsmittel in Industrie, Gewerbe und Handwerk umfassen. Dies deckt sich mit der Rechtsprechung des BVerwG, die auch die industrielle und gewerbliche Wasserversorgung als von der öffentlichen Wasserversorgung umfasst sieht.

Für den Fall einer akuten Wasserknappheit differenzieren die Leitlinien allerdings weiter zwischen den einzelnen Nutzungsarten. Danach soll allein die öffentliche Trinkwasserversorgung Vorrang gegenüber allen anderen Nutzungen genießen. Vorgesehen ist folgende Reihenfolge: öffentliche Trinkwasserversorgung, Aufrechterhaltung relevanter Anlagen wasserabhängiger Sektoren nach KRITIS-Dachgesetz – insbesondere Energie, Transport und Verkehr sowie Ernährungswirtschaft –, öffentliche Brauchwasserversorgung und schließlich alle weiteren Nutzungen.

Dass die Versorgung der Bevölkerung mit einwandfreiem Trinkwasser absolute Priorität gegenüber allen anderen Nutzungsarten genießt, wurde bereits durch den Nassauskiesungsbeschluss des BVerfG (Beschl. v. 15.07.1981, 1 BvL 77/78) festgestellt.

Was umfasst die öffentliche Trinkwasserversorgung?

Was unter Trinkwasser zu verstehen ist und was die Trinkwasserversorgung konkret umfasst, ist den Leitlinien indes nicht zu entnehmen. Eine Legaldefinition von Trinkwasser enthält allein § 2 Nr. 1 TrinkwV, die jedoch hinsichtlich ihres sachlichen Anwendungsbereichs beschränkt ist. Von der Trinkwasserversorgung umfasst sind hiernach jedenfalls die in § 2 Nr. 2 TrinkwV genannten Wasserversorgungsanlagen einschließlich dazugehöriger Wassergewinnungsanlagen und eines dazugehörigen Leitungsnetzes.

Die BSI-KritisV nutzt dagegen den Trinkwasserbegriff, ohne ihn zu definieren. Hiernach umfasst die Trinkwasserversorgung die Gewinnung, Aufbereitung, Verteilung sowie Steuerung und Überwachung von Trinkwasser, § 3 Absatz 2 BSI-KritisV. Führt man TrinkwV und BSI-KritisV zusammen, umfasst die Trinkwasserversorgung damit jedenfalls die in § 2 Nr. 2 TrinkwV genannten Anlagen einschließlich der Anlagen zur Gewinnung, Aufbereitung und Verteilung sowie zur Steuerung und Überwachung von Trinkwasser.

Ob auch das Herstellen, Behandeln und Inverkehrbringen von natürlichem Mineralwasser, Quellwasser, Tafelwasser und sonstigem abgefüllten Trinkwasser (§ 1 Absatz 1 Min/TafelWV), das nach § 1 Absatz 2 Nr. 1 TrinkwV von deren Anwendungsbereich ausgenommen ist, von der öffentlichen Trinkwasserversorgung im Sinne der Leitlinien umfasst sein soll, bleibt fraglich. Der Rechtssicherheit dienlich wäre hier eine Klarstellung, woran der Begriff der öffentlichen Trinkwasserversorgung anknüpft, oder eine Definition der öffentlichen Trinkwasserversorgung im Rahmen der Leitlinien.

Auch erschließt sich der sachliche Rechtfertigungsgrund dafür, dass die Trinkwasserversorgung gegenüber anderen kritischen Dienstleistungen nach dem KRITIS-DachG wie der Ernährungssicherheit priorisiert wird, nicht in Gänze. Während die BSI-KritisV die Trinkwasserversorgung und andere kritische Dienstleistungen wie die Lebensmittelversorgung als gleichwertig hinsichtlich ihrer Bedeutung für das Funktionieren des Gemeinwesens einstuft, kommen die Leitlinien der LAWA zu einer anderen Einschätzung. Dies hätte einer ausführlicheren Begründung bedurft.

Die Einzelfallentscheidung bleibt maßgeblich

Die Leitlinien der LAWA haben keine Gesetzeskraft und sind in erster Linie Auslegungshilfen. Sie sollen den Anwendern eine Orientierung bieten und ersetzen die Einzelfallentscheidung nicht. Die Behörde kann im Rahmen ihres Bewirtschaftungsermessens daher auch zu einer anderen Gewichtung gelangen. Sofern sich aus dem Gesetz nichts anderes ergibt, erfordert dies auch keinen erhöhten Begründungsaufwand.