Referentenentwurf zur Novelle der Ersatzbaustoffverordnung (EBV)

Das Bundesministerium für Umwelt, Klimaschutz, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMUKN) hat Mitte Juli 2026 einen Referentenentwurf zur Novellierung der Ersatzbaustoffverordnung (EBV) vorgelegt. Verbände konnten bis zum 6. August 2026 Stellungnahmen abgeben. Das BMUKN hat den Referentenentwurf nebst einer Matrix zu den Inhalten der Stellungnahmen auf seiner Homepage veröffentlicht. Eine Novelle der EBV war bereits nach dem sog. Planspiel 2.0 des Umweltbundesamtes im Sommer 2025 (siehe hierzu UBA-Texte 140/2025) gefordert worden. Eine Reihe von Verbänden, vornehmlich aus den Bereichen der Bau- und Baustoffwirtschaft sowie Bau- und Abbruchabfallwirtschaft, fordert bereits seit längerem die Novellierung der EBV.

Der Referentenentwurf des BMUKN geht im Wesentlichen auf einen Beschluss des Bundesrates aus dem Jahr 2023 zurück (Drs. 237/23), der bereits unmittelbar mit der Verabschiedung der EBV einen Änderungs- und Anpassungsbedarf anzeigte. Die Evaluierung im Jahr 2025 war ebenfalls bereits in Art. 5 Absatz 2 der Mantelverordnung angelegt. Kurz gesagt: Schon vor dem Inkrafttreten der EBV zum 1. August 2023 gab es erhebliche Kritik an der Verordnung, sowohl aus der Wirtschaft als auch seitens der Länder hinsichtlich ihres Vollzugs.

Mittlerweile ist die EBV seit drei Jahren in Kraft und findet weiterhin nur wenige Freunde. Trotz (oder vielleicht auch wegen?) der langjährigen Vorbereitungszeit von knapp 15 Jahren (!) ist es Bund und Ländern offenbar nicht gelungen, eine (nach)vollziehbare und gleichzeitig praxistaugliche Regulatorik für den Umgang mit mineralischen Abfällen, also dem größten Abfallmassenstrom in Deutschland (ca. 200 bis 220 Mio. t/a), zu schaffen. Drei Jahre nach Einführung der EBV steht daher nun bereits die zweite Änderung des Regelwerks an. Die erste Überarbeitung erfolgte im Juli 2023 kurz vor Inkrafttreten der EBV zum 1. August 2023.

Hintergrund der Novellierung

Ursprünglich wollte der Bund mit der EBV die Rechtsunsicherheiten auffangen, die spätestens mit der sogenannten Tongruben-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Jahr 2005 offenkundig geworden waren (BVerwG, Urt. v. 14.04.2005, 7 C 26/03). Damals hatte das BVerwG klargestellt, dass „die in der LAGA-M-20 enthaltenen Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen Reststoffen/Abfällen … als Empfehlungen eines sachkundigen Gremiums keine normenkonkretisierenden Verwaltungsvorschriften [sind] und … damit weder für die Behörde noch für das Gericht verbindliche Geltung beanspruchen [können].“ (Rn. 23 nach juris).

Mit Verabschiedung der EBV im Jahre 2021 sollte also zweierlei gelingen: Die Art und Weise der Verwertung mineralischer Abfälle, insbesondere im Hinblick auf die technischen und qualitativen Anforderungen, sollte rechtsverbindlich – und damit dem bislang allein vom Vollzug vorgegebenen Gestaltungsrahmen der Mitteilung 20 der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA M 20) entzogen – werden und gleichzeitig sollte dies bundesweit gelten. Grundsätzlich hat der Verordnungsgeber mit der EBV – bei aller Kritik – diese Zwecke auch erreicht. Die Komplexität der EBV mit all ihren Verästelungen im Einzelnen – siehe hierzu nur die zum Teil maßlos langen Vorschriften sowie die umfangreichen Tabellen in den Anhängen der EBV – desillusioniert allerdings die Praxis und macht aus der gewünschten Kreislaufwirtschaft für mineralische Abfälle und deren Verwertung in technischen Bauwerken eine schwer zu durchschauende Angelegenheit. Insofern ist es grundsätzlich richtig, die EBV zu novellieren.

Der Referentenentwurf des BMUKN

Nach dem Referentenentwurf des BMUKN geht es vornehmlich um folgende Änderungen:

• Vereinfachungen und Vereinheitlichungen bei der Güteüberwachung
• Abbau bürokratischer Pflichten
• Konkretisierung von bestehenden Anforderungen für einen klareren Vollzug
• Anpassung an den aktuellen Stand der Technik

Im Einzelnen betreffen die Änderungen zunächst Klarstellungen, so etwa im Anwendungsbereich, wenn künftig auch „Gemische“ ausdrücklich in die Ausnahmen vom Anwendungsbereich einbezogen werden (§ 1 Absatz 2 Nr. 2 EBV), oder indem aufgrund eines neuen § 1 Absatz 3 EBV-E die „bitumengebundenen Gemische“ aus dem Anwendungsbereich herausfallen (vgl. auch FAQ der LAGA zu § 1 Rn. 19). Es werden einige Begriffsbestimmungen geändert, so für „Aufbereitungsanlagen“, „Zwischenlager“, „Überwachungsstelle“, „Untersuchungsstelle“, „Güteüberwachungsgemeinschaft“ und „höchster zu erwartender Grundwasserstand“, wobei es hier regelmäßig um Präzisierungen oder Anpassungen an Bezugsvorschriften geht.

Nicht unerhebliche Veränderungen erfahren auch die §§ 5 (Eignungskontrolle) und 8 (Probenahme und Probenaufbereitung), 9 (Analytik der Proben) und 10 (Bewertung der Untersuchungsergebnisse der Güteüberwachung) der EBV. Gerade die bislang geltenden Anforderungen an die Analytik und Güteüberwachung führten in der Praxis zu sehr viel Aufwand und gleichzeitig Unbehagen und Unverständnis.

So muss der Eignungsnachweis nach § 5 EBV-E künftig nur noch aktualisiert werden, wenn eine Änderung an einer immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage vorgenommen wird oder wenn eine bessere Materialklasse, als bisher vom Eignungsnachweis erfasst, hergestellt werden soll. Die bisherige Pflicht zur Aktualisierung bei jeder Materialklasse entfällt.

Für die Analytik wird der Säulenkurztest nach DIN 19528 (Ausgabe Juli 2023) als einziges Verfahren vorgeschrieben. Der bisherige ausführliche Säulenversuch entfällt, da er gegenüber dem Säulenkurztest keinen nennenswerten Mehrwert aufweist, aber deutlich kosten- und zeitintensiver ist. Der Schüttelversuch nach DIN 19529 wird – mit wenigen Ausnahmen – ebenfalls gestrichen, da keine Vergleichbarkeit mit den Säulenverfahren besteht. Künftig soll nur noch die Analytik zwingend durch eine Untersuchungsstelle durchgeführt werden; die Probenahme kann durch sachkundiges Personal des Betreibers erfolgen. Die LAGA PN 98 wird auf den Stand Oktober 2024 aktualisiert.

Der bisherige § 19 Absatz 8 EBV wird in mehrere neue Absätze (8, 8a, 8b, 8c) aufgeteilt. § 19 Absatz 8 EBV regelt den Einbau von mineralischen Ersatzbaustoffen oberhalb der Grundwasserdeckschicht. Der neue Absatz 8a unterscheidet zwischen „günstigen“ und „ungünstigen“ Eigenschaften der Grundwasserdeckschicht: Günstig liegt vor, wenn die grundwasserfreie Sickerstrecke mehr als 1 m zuzüglich eines Sicherheitsabstandes von 0,5 m beträgt und die Bodenart den Hauptgruppen Sand, Lehm, Schluff oder Ton zuzuordnen ist. Ist dies nicht der Fall, liegt eine ungünstige Eigenschaft vor.

§ 21 Absatz 4 und 5 EBV-E ermöglichen höhere Materialwerte in belasteten Gebieten. Die Befugnis, in Gebieten mit natur- oder siedlungsbedingt erhöhten Hintergrundwerten im Grundwasser oder im Boden höhere Materialwerte für Bodenmaterial festzulegen, wird künftig sowohl dem jeweiligen Land als auch der zuständigen Behörde eingeräumt. Absatz 5 wird zudem auf räumlich abgegrenzte Industriestandorte ausgeweitet. In § 21 Absatz 2 und 3 EBV-E wird klargestellt, dass Einzelfallentscheidungen, die von den Anforderungen der §§ 19 und 20 EBV abweichen, eine wasserrechtliche Erlaubnis nach § 8 Absatz 1 WHG erfordern.

Die Voranzeigepflicht nach § 22 EBV wird auf elektronische Übermittlung umgestellt. In § 23 EBV-E wird das Ersatzbaustoffkataster als „elektronisches“ Kataster qualifiziert; die bisherige Übergangsvorschrift des § 27 Absatz 4 EBV entfällt. Die Lieferscheinpflicht (§ 25 EBV) wird umfassend digitalisiert. In § 26 Absatz 1 EBV-E werden neue Bußgeldtatbestände eingeführt. Schließlich werden auch die Anlagen der EBV angepasst bzw. geändert.

Ausblick

Die Novelle wird in der Praxis mehrheitlich und im Grundsatz begrüßt, bei freilich einer Reihe von Änderungs- und Nachbesserungsvorschlägen. Das Novellierungsverfahren wird sich noch hinziehen. Mit einem finalen Entwurf ist nicht vor Oktober 2026 zu rechnen. Sodann müsste die neue EBV notifiziert werden. Mit einer endgültigen Verabschiedung durch die Bundesregierung und dem Inkrafttreten der novellierten EBV ist für Sommer 2027 zu rechnen.